国发2015号文件目录

为推进经济结构战略性调整，加强薄弱环节建设，促进经济持续健康发展，迫切需要在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用。为此，提出以下意见。

一.一般要求

(1)指导思想。我们将全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，使市场在资源配置中起决定性作用和充分发挥政府作用，打破行业垄断和市场壁垒，切实降低准入门槛，建立公平、 公开透明的市场规则，营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境，进一步鼓励社会投资特别是民间投资，盘活存量，用好增量，调结构，补短板。

(2)基本原则。实行统一的市场准入，创造平等的投资机会；创新投资运营机制，拓展社会资本投资渠道；优化政府投资方向和方式，发挥主导作用；创新融资方式，拓宽融资渠道；完善价格形成机制，发挥价格杠杆作用。

第二，创新生态环境投资运行机制

(3)深化林业管理体制改革。推进国有林区和国有林场管理体制改革，完善森林经营和采伐管理制度，实行科学森林经营。深化集体林权制度改革，稳定林权承包关系，放开林地经营权，鼓励依法规范林权流转。鼓励荒山荒地造林和林权依法流转。减免林权流转税费，切实降低流转成本。

(4)推进生态建设主体多元化。在严格保护森林资源的前提下，鼓励社会资本积极参与生态建设和保护，支持符合条件的农民合作社、家庭农场(林场)、专业大户、林业企业等新型经营主体投资生态建设项目。利用社会资本在荒山荒地植树的，在保证生态效益和符合土地用途管制要求的前提下，允许发展林下经济、森林旅游等生态产业。

(5)推进环境污染治理市场化。在电力、钢铁等重点行业以及开发区(工业园区)污染治理方面，大力推进环境污染第三方治理，通过委托治理服务、托管运营服务等方式，向专业环境服务公司支付治污减排服务费用，提高治污产业化、专业化水平。稳步推进政府向社会购买环境监测服务。建立重点行业第三方治污企业推荐制度。

(六)积极开展排污权和碳排放权交易试点。推进排污权有偿使用和交易试点，建立排污权有偿使用制度，规范排污权交易市场，鼓励社会资本参与污染减排和排污权交易。加快调整主要污染物排污费征收标准，实施差别化排污费政策。加快我国碳排放权交易制度试点，探索森林碳汇交易，发展碳排放权交易市场，鼓励和支持社会投资者参与碳配额交易，通过金融市场找到价格函数，调节不同经济主体的利益，有效促进环境保护和节能减排。

三。鼓励社会资本投资运营农业和水利工程。

(七)培育农业和水利工程多元化投资主体。支持农民合作社、家庭农场、专业大户、农业企业等新型经营主体投资建设农田水利和水土保持设施。允许由财政补贴形成的小型农田水利和水土保持工程资产，由农业用水合作组织持有和管理。鼓励社会资本以特许经营、入股等多种形式参与节水供水重大水利工程的建设和运营并取得一定收益。社会资本愿意投资的重大水利工程，要积极鼓励社会资本投资建设。

(八)保证农业和水利项目投资的合理回报。社会资本投资建设或运营农田水利、水土保持设施和节水供水重大水利工程，享受与国有、集体投资项目同等的政策待遇，并可依法取得供水、水费等经营收益；承担公益性任务的，政府可对工程建设投资、维护管理经费给予适当补助，并实行优惠政策。社会资本投资建设或运营管理农田水利设施、重大水利工程等，可以依法继承、转让、转租、抵押其相关权益；征收、征用或者占用，应当按照国家有关规定给予补偿或者赔偿。

(9)通过水权制度改革，吸引社会资本参与水资源的开发、利用和保护。加快建立水权制度，培育和规范水权交易市场，积极探索多种形式的水权交易流通，允许各地通过水权交易满足新增合理用水需求。鼓励社会资本通过参与节水供水重大水利工程投资建设，优先获得新增水资源使用权。

(十)完善水利工程水价形成机制。深入开展农业水价改革试点，进一步促进农业节水。水利工程非农业供水价格应当按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则合理制定，并根据供水成本和社会承受能力的变化及时调整，实行两部制水利工程水价和高低季水价。调价不到位时，地方政府可根据实际情况安排财政资金，对运营单位进行合理补偿。

第四，推进市政基础设施投资和运营的市场化

(十一)改革市政基础设施建设和运营模式。推动市政基础设施建设运营机构向独立核算、自主管理转变。鼓励打破以项目为单位的分散经营模式，实行规模化经营，降低建设和运营成本，提高投资效率。分行业推进市、县、镇、村污水收集处理和垃圾处理项目投资运营，鼓励城乡供水一体化和厂网投资运营。

(十二)积极推动社会资本参与市政基础设施建设和运营。鼓励社会资本通过特许经营、投资补助、政府购买服务等方式，投资城市供水、供热、燃气、污水和垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市共同沟、公园、公共交通和停车设施配套服务等市政基础设施项目。政府依法选择符合要求的经营者。政府可以通过委托或转让-运营-移交(TOT)等方式，将已建成的市政基础设施项目移交给社会资本运营管理。

(十三)加强县城基础设施建设。按照新型城镇化发展要求，把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市，支持基础设施建设，增强吸纳农业转移人口能力。选择一批具有产业基础、特色资源和区位优势的县城和重点镇开展试点，加大对市政基础设施建设和运营引入市场机制的政策支持。

(十四)完善市政基础设施价格机制。加快完善市政基础设施价格形成、调整和补偿机制，让经营者获得合理收益。实行上下游调价联动机制，调价不到位时，地方政府可根据实际情况安排财政资金对企业经营进行合理补偿。

五、改革和完善交通投融资机制

(十五)加快铁路投融资体制改革。用好铁路发展基金平台，吸引社会资本参与，扩大基金规模。充分利用铁路用地综合开发政策，以开发收益支持铁路发展。按照市场化方向，不断完善铁路运价形成机制。向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发铁路、支线铁路的所有权和经营权。按照建设现代企业制度的要求，保护投资者权益，推动实施蒙西至华中、长春至西巴彦花铁路等引入民间资本的示范项目。鼓励按照“多模式衔接、立体开发、功能整合、节约集约”的原则，对城市轨道交通车站周边和车辆段屋顶土地进行综合开发，吸引社会资本参与城市轨道交通建设。

(十六)完善公路投融资模式。建立和完善政府主导、分级负责、多元融资的公路投融资模式，完善收费公路政策，吸引社会资本投入，多渠道筹集建设和养护资金。逐步建立高速公路与普通公路协调发展机制，促进普通公路持续健康发展。

(十七)鼓励社会资本参与水运和民航基础设施建设。探索发展“航电结合”等投融资模式，按相关政策给予投资补贴，鼓励社会资本投资建设航电枢纽。鼓励社会资本投资建设港口和内河航运设施。积极吸引社会资本参与盈利能力良好的枢纽机场、干线机场和机场配套服务设施的投资建设，拓宽机场建设资金来源。

六、鼓励社会资本加强对能源设施的投资。

(十八)鼓励社会资本参与电力建设。在做好生态环境保护、移民安置和确保工程安全的前提下，鼓励社会资本通过业主招标方式投资常规水电站和抽水蓄能电站。在确保具有核电控股资质的主体承担核安全责任的前提下，引入社会资本参与核电项目投资，鼓励民间资本进入核电设备开发和核电服务领域。鼓励社会资本投资建设风、光、生物质、背压热电联产机组等清洁能源项目，进入清洁高效煤电项目建设、燃煤电厂节能减排升级等领域。

(十九)鼓励社会资本参与电网建设。积极吸引社会资本投资建设跨区输电通道、区域干线电网改善工程和大中城市配电网工程。试点引入社会资本，如海南电网第二回、滇西北至广东UHV DC输电工程等。鼓励社会资本投资建设分布式电源并网工程、储能装置和电动汽车充换电设施。

(二十)鼓励社会资本参与油气管网、储存设施和煤炭储运的建设和运营。支持民营企业和地方国有企业参与油气管道干线、沿海液化天然气(LNG)接收站、地下储气库、城市配气管道和城市储气设施建设，控制油气管道支线和原油、成品油商业储备建设。鼓励社会资本参与铁路煤炭运输干线和煤炭储配系统建设。国家规划确定的石化基地石化一体化项目向社会资本开放。

(二十一)理顺能源价格机制。进一步推进天然气价格改革，2015年实现存量气和增量气价格并轨，逐步放开非居民用天然气气源价格，实施页岩气、煤层气等非常规天然气价格市场化政策。尽快出台天然气管道运输价格政策。按照合理成本加合理利润的原则，适时调整煤层气发电和余热余压发电标杆电价。推进分布式天然气能源冷热电价格市场化。完善可再生能源发电价格政策，研究建立流域梯级利益补偿机制，适时调整完善燃煤发电机组环保电价政策。

七、推进信息和民用空间基础设施投资多元化。

(二十二)鼓励电信业进一步向民间资本开放。进一步完善法律法规，尽快修订电信业务分类目录。研究出台具体试点办法，鼓励和引导民间资本投资宽带接入网建设和业务运营，大力发展宽带用户。推动民营企业开展移动通信转售业务试点工作，促进业务创新发展。

(二十三)吸引民间资本加大对信息基础设施的投入。支持基础电信企业引入民营战略投资者。推动中国铁塔股份有限公司引入民营资本，实现混合所有制发展。

(二十四)鼓励民间资本参与国家民用空间基础设施建设。完善民用遥感卫星数据政策，加强政府购买服务，鼓励民间资本研发、发射和运营商业遥感卫星，提供市场化、专业化服务。引导民间资本参与卫星导航地面应用系统建设。

八、鼓励社会资本加大对社会事业的投入。

(二十五)加快社会事业单位分类改革。积极推进养老、文化、旅游、体育等领域符合条件的事业单位和公立医院丰富地区符合条件的医疗机构改革，为社会资本进入创造条件，鼓励社会资本参与事业单位改革。将符合条件的国有单位培训疗养机构改造为养老机构。

(二十六)鼓励社会资本加大对社会事业的投入。以独资、合资、合作、联营、租赁等方式，鼓励社会资本以特许经营、公建民营、民办公助等方式参与教育、医疗、养老、体育健身、文化设施建设。关于鼓励社会力量兴办教育、促进民办教育健康发展的意见要尽快出台。各地在编制城市总体规划、控制性详细规划和相关专项规划时，应当统筹规划、科学布局各类公共服务设施。各级政府逐步扩大教育、医疗、养老、体育健身、文化等政府购买服务的范围，各类经营主体平等参与。将符合条件的各类医疗机构纳入医疗保险定点范围。

(二十七)完善落实社会事业建设和运行税收优惠政策。进一步完善和落实非营利性教育、医疗、养老、健身、文化事业单位税收优惠政策。非营利性医疗、养老机构建设免征相关行政事业性收费，营利性医疗、养老机构建设减半征收。

(二十八)完善社会事业价格管理政策。民办教育医疗机构用电、用水、用气、用热，执行与公办教育医疗机构同等价格政策。养老机构用电、用水、用气、用热按照居民生活价格执行。除公立医疗、养老机构按照政府价格政策提供的基本服务外，其他医疗、养老服务实行经营者自主定价。营利性民办学校自主定价，非营利性民办学校收费政策由地方政府根据市场方向和当地实际情况确定。

九、建立健全政府和社会资本合作(PPP)机制。

(二十九)推广政府和社会资本合作(PPP)模式。认真总结经验，加强政策引导，在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域积极推广PPP模式，规范项目合作方选择，引入社会资本，增强公共产品供给能力。政府相关部门要严格按照预算管理的相关法律法规，完善财政补贴制度，有效控制和防范财政风险。完善PPP模式法律制度，保障项目顺利运行。鼓励通过PPP方式盘活现有资源，变现资金应当用于重点领域建设。

(30)规范合作关系，维护各方利益。政府相关部门要制定管理办法，尽快出台标准合同范本，对PPP项目的业主选择、价格管理、回报方式、服务标准、信息披露、违约处罚、政府接管和评估论证等做出详细规定，规范合作关系。平衡公众和投资者的利益，既要保护公众的利益不受损害，又要保护经营者的合法权益。

(三十一)完善风险防范和监管机制。政府和投资者要充分论证PPP项目可能存在的政策风险、商业风险、环境风险和法律风险，改进合同设计，完善争议解决和风险防范机制。建立独立、透明、负责、专业的PPP项目监管体系，形成政府监管部门、投资者、公众、专家、媒体共同参与的监管机制。

(三十二)完善退出机制。政府应与投资者明确PPP项目的退出路径，确保项目持续稳定运行。项目合作结束后，政府应组织接管并妥善处理投资回收、资产处置等事宜。

十、充分发挥政府投资的引导作用。

(三十三)优化政府投资方向。政府投资主要投向公益事业和基本建设。对鼓励社会资本参与的生态环保、农林水利、市政基础设施和社会事业等重点领域，可根据实际情况支持政府投资，充分发挥政府投资的引导作用。

(三十四)提高政府投资使用效益。同等条件下，政府投资优先支持引入社会资本的项目，根据不同项目情况，通过投资补助、资金注入、担保补助、贷款贴息等方式，支持社会资本参与重点领域建设。抓紧制定政府投资支持社会投资项目管理办法，规范政府投资安排。

XI。创新融资方式，拓宽融资渠道。

(三十五)探索创新信贷服务。支持开展排污权、收费权、集体林权、特许经营权、购买服务协议预期收益、集体土地承包经营权质押贷款等创新贷款业务。探索利用工程供水、供热、发电、污水、垃圾处理等预期收益质押贷款，允许将相关收益作为还款来源。鼓励金融机构为民间资本举办的社会事业提供融资支持。

(三十六)推进农业金融改革。探索信用担保和贴息、业务激励、风险补偿、费用补贴、投资基金、互助信用、农业保险等方式。增强农民合作社、家庭农场(林场)、专业大户和农林企业的贷款融资能力和抗风险能力。

(三十七)充分发挥政策性金融机构的积极作用。在国家批准的业务范围内，加大对公共服务、生态环境保护和基础设施建设项目的支持力度。努力为生态环境保护、农林水利、中西部铁路公路、城市基础设施等重大项目提供长期稳定、低成本的资金支持。

(三十八)鼓励发展投资基金，支持重点领域建设。大力发展股权投资基金和创业投资基金，鼓励民间资本发起设立主要投资于公共服务、生态环保、基础设施、区域发展、战略性新兴产业、先进制造业等领域的产业投资基金。政府可以用财政资金，包括中央预算内投资，通过认购基金份额来支持。

(三十九)支持重点领域建设项目开展股权和债权融资。大力发展债权投资计划、股权投资计划、资产支持计划等融资工具，延长投资期限，引导社保基金和保险资金用于收益稳定、回报周期长的基础设施和基础产业项目。支持重点领域建设项目通过企业债券、项目收益债券、公司债券、中期票据等方式，通过债券市场筹集投资资金。推进铁路、公路、机场等交通项目施工企业应收账款证券化。建立规范的地方政府举债融资机制，支持地方政府依法依规发行债券，用于重点领域建设。

创新重点领域投融资机制，对稳增长、促改革、调结构、惠民生具有重要作用。各地区、各有关部门要从大局出发，进一步提高认识，加强组织领导，完善工作机制，协调推进重点领域投融资机制创新。各地要结合本地实际，制定具体实施细则，确保各项措施落到实处。国务院各有关部门要严格按照分工，制定相关配套措施，加快重点领域建设，同时加强宣传解读，让社会资本了解参与方式、运营模式、盈利模式、投资回报等相关政策，进一步稳定市场预期，充分调动社会投资积极性，切实发挥投资对经济增长的关键作用。发展改革委要会同有关部门加强对本指导意见落实情况的监督检查，重大问题及时向国务院报告。

附件:关键政策措施文件分工方案

详细讲解国发60号文全文。

详细讲解国发60号文全文。

国发60号文件附件

国务院

2014 165438+10月16