土地管理系统

1.早期土地开发管理

1776年签署的《独立宣言》标志着美利坚合众国的成立。美国政府先将大西洋沿岸东部的英国殖民地和西部的印第安人领地收归国有，然后逐步出售给私人。在建国初期的邦联时代(1781 ~ 1788)，为了让新英格兰的13个殖民地加入美利坚合众国，国会宣布出售或租借西部部分土地，以换取东部各州放弃对西部土地的主张。政府还鼓励居民从东部迁到西部的偏远地区(著名的“西进运动”)，把要开发的土地以非常便宜的价格卖给私人。比如1862年通过的宅地法规定，所有21岁的美国公民，只要缴纳10美元的手续费，就可以免费获得160英亩无人居住的土地。只要你在那里定居耕种五年，土地就永远属于它。《鼓励西部草原植树法》、《沙漠土地法》等法律相继通过，土地大规模出售给个人开垦。这些法律不再有效。

美国的西部开发是以土地开发为核心的，土地开发在早期西部开发过程中起着决定性的作用。当时整个西部基本都是处女地，每平方英里不到2个人。联邦首先把西部的土地收归国有，国家控制土地。通过在市场上出售土地，鼓励企业作为奖励开发土地，允许移民自由占用土地，然后由政府确认，以及通过财政补贴和免费赠送土地等形式的政府补贴，土地开发在农业、矿业、交通和城市发展方面得到了促进。例如，为了大力推进西部铁路建设，将铁路两侧65，438+00英里的土地划拨给修建铁路的铁路公司。

2.成立土地管理办公室。

强调土地的社会功能和利益高于一切，实现土地资产的可持续利用，是美国土地管理的根本目的和主要目标。为强化土地管理职能，1812成立土地管理办公厅，开展土地登记、交易等土地管理工作。

3.成立土地管理局

19世纪至20世纪初，西部地区地广人稀，在早期土地政策的鼓励下，边疆开发全部采用掠夺性开垦方式。由于管理和规划不善，大规模开荒、毁林和过度放牧造成水土流失和土壤肥力下降。1934年5月，“黑风暴”现象席卷了全国三分之二的土地，大量农田被毁，农作物大幅度减产。27个州的100多万英亩表土被刮走，当年小麦产量减少5100万公斤。面对城市化进程中土地资源的严重破坏和优质土地的不断减少，联邦政府和州政府开始制定一系列措施，并通过了《土壤保护和国内生产分配法》等大量相关法律，以保护土地的合理利用。65438年至0946年，土地管理总局和放牧局合并，组成土地管理局，隶属于内政部。

4.土地管理经历的阶段

自1785年美国联邦宪法前第一部土地法颁布以来，美国国土资源管理大体经历了粗放管理、协调过渡和严格依法科学管理三个阶段。

从19世纪中期的淘金热到20世纪30年代的粗放经营阶段。开放公共用地，每户免费赠送160亩土地；矿产发现者和土地所有者可以免费获得矿产开采权。适合娱乐、历史保护和公共使用的土地由议会或政府划定，并受到完全保护。粗放经营的有益效果包括刺激资源开发，使矿产开发达到最高产量，满足国家工业化的需要，提供国家就业机会；它的副作用是忽视了对环境的保护。

1930 ~ 1960属于协调过渡阶段。联邦政府意识到应该以公共土地和公共资源的多功能功能为追求目标，采取调整手段协调竞争性利用，并开始在纽约实施土地功能区划管理。

从20世纪60年代至今，属于严格依法科学管理阶段。主要强调科学规划，有效合理开发利用土地资源，强调人民生活环境和野生动物保护。

第二，土地管理制度

1.多样化的土地所有权

美国国土面积937.26万平方公里，其中58%为私人所有，主要分布在东部；联邦政府拥有的土地占32%，主要分布在西部；国家和地方政府拥有的土地占10%。土地以私有制为主，国有土地只占一小部分。

美国法律保护私有土地和国有土地的所有权不受侵犯。法律规定，私人所有的土地、联邦政府所有的土地以及州和地方政府所有的土地都可以自由买卖和租赁，所有土地都是有偿的，价格由市场供求关系决定。联邦政府所有的土地主要包括联邦政府机构和派驻各州、县、市的机构的土地和军用土地。州、县和市政府也拥有自己的土地。联邦、州、县、市在土地的所有权、使用权和受益权上相互独立，不得随意侵占。联邦政府为国家和社会公益建设铁路、公路等设施时，确需占用国有公共土地或私有土地的，也应依法通过交换、购买或租赁等方式取得。通讯、输电、输油等管线必须穿越公共土地的地面或地下，必须向内政部土地管理局路权处申请批准，并缴纳租金。出售和租赁联邦所有的土地，包括地下矿产和水资源，是联邦政府仅次于税收的第二大财政来源。

在联邦政府拥有的308.4万平方公里土地中，也存在各种形式的多元化，即州土地管理局控制60%，州林业局控制24%，国防部、垦殖局、国家公园局、水电资源局等部门控制16%。

2.土地所有权

美国的土地所有权分为地下权(包括地下资源开发权)、地上权和地上空间权(包括建筑物的容积率和容积率内设定的空间的通行权)，这三项权利可以分别转让。

三。联邦土地资源管理局

在美国，土地、矿产、水、森林和海洋的所有权属于联邦政府、州政府和私人。联邦政府主要负责管理联邦政府所有的土地及其矿产、森林、水、海岸线3英里以外的海洋和海底矿产；州政府主要负责管理州政府所有的土地以及上面的矿产、水和森林，沿海各州还管理3海里以内的海洋资源；私有土地由土地所有者管理。实质上，美国的土地资源是按照所有权独立管理的。

美国所有联邦土地一般称为公共土地，约占全国土地的1/3，其中90%分布在西部11州和阿拉斯加州，而阿拉斯加州96%的土地为联邦政府所有或控制，大部分禁止使用。在城市土地构成中，约30%的土地归联邦所有，其中波士顿的联邦土地占37.5%。公共土地由内政部土地管理局管理。

1.土地管理局的组织结构和任务

土地管理局机构设置见图2-29。其总部位于华盛顿特区，其代理机构遍布全国。* * *地区办事处12个，地区办事处58个，资源地区办事处143个(包括联邦、州、县、市四级)，地方政府未设立专门的土地管理机构，实行集中垂直用地。* * *有六个国家中心，分别负责培训、消防管理和支持、科学技术和人力资源管理、信息资源管理和提供商业服务。

土地管理局约有8900名工作人员，主要负责管理分布在美国西部12个州的264万英亩土地，分布在全国的700万英亩联邦地下矿产资源和3880万英亩用于预防和控制野火的国有土地。土地管理局管理的大部分土地位于美国西部(包括阿拉斯加)，土地类型包括草原、森林、山地、北极苔原和沙漠。资源类型包括能源、矿产、木材、牧场、野马和野驴、鱼类和野生动物栖息地、荒地、考古发掘、古生物化石和历史遗迹，以及其他宝贵的自然遗产资源。

2.土地管理局的主要职能

作为联邦政府最大的国有土地管理者，土地管理局管理着广阔的自然和文化资源，肩负着如何综合开发利用国有土地的使命。土地管理局面临着新的机遇和挑战。其主要职责包括:

1)创造休闲娱乐机会，宣传新游乐场，组织旅游教育活动；

2)组织商业活动，包括能源、矿产开发和木材销售活动；

3)管理和维护野马和驴自然保护区；

4)管理和维护古生物化石的产地、考古发掘和历史遗迹；

5)鱼类和野生动物栖息地的管理和保护；

6)管理和维护交通系统，包括道路、小路和桥梁；

7)野生动植物和原始景观河流的管理和保护；

8)珍稀植物群落的管理和保护；

9)管理和维护国有土地综合调查系统。

3.土地管理局管理国有土地的指导原则

目前，土地管理局管理的主要任务是支持健康、多样和富有成效的国有土地开发利用，满足当代和后代对土地资源开发利用的需求。其指导原则包括:

1)自然资源的多目标利用和长期价值管理，承认批准的土地用途会随着时间的推移而有区域差异；

2)承认国有土地在提供开放空间和保护文化和自然遗产方面的重要作用；

3)以客户为中心，快速响应客户需求，或满足他们的需求，或向他们解释为什么不能满足他们的需求；

4)借助现代科学和信息技术，了解和掌握土地利用状况及其如何随时间变化；

5)了解土地管理局管理的国有土地相关的社会经济状况，土地利用环境、社会经济状况的变化对国有土地使用者和当地社区的影响；

6)充分认识到土地管理局与其他组织和个人分享长期目标的重要性，土地及其使用如何随时间演变的重要性，分享人力和财政资源以实现长期目标的重要性，分享和了解关于如何监测改善计划的实施和如何调整管理的新信息的重要性，并与其他部门或组织建立长期工作伙伴关系；

7)建立高效的工作程序和服务提供系统；

8)做出正确的经营决策，了解成本和税收情况，避免意外的长期负债；

9)为土地管理局拥有的公共信息提供公共接口——国有土地及其利用状况、土地管理局的管理和商业实践、国有土地及其资源如何影响人们的日常生活；

10)建立全员参与、鼓励竞争、求生存、适应能力强的组织。

4.土地管理局2000年至2005年的土地战略规划

从65438到0993，土地管理局制定了美国政府运营与实施有效性法案颁布以来的第一个国有土地五年战略计划。《2000-2005年国有土地战略计划》是美国土地管理局向国会提交的第二个国有土地五年计划(图3-11)。该计划描述了土地管理局在当前预算水平下在未来五个财政年度的预期成就。主要内容包括三大类八项任务和目标。在每个任务目标中，分别阐述了长期目标、基线统计、目标描述、实现目标所采用的策略、影响目标实现的关键因素、部门或组织之间的交叉关系。

图3-11美国土地管理局2000-2005年土地战略规划框架

5.土地管理局的机构设置及其战略性土地规划的特点。

美国土地管理局的机构设置及其土地战略规划有利有弊，主要表现在以下几个方面。

(1)优势

1)美国土地管理局隶属于内政部，国家土地管理局位于华盛顿特区，美国西部12个州都有州级土地管理局。这种机构设置符合美国的联邦政府制度，有利于协调联邦政府和州政府之间的土地管理。

2)全国土地综合调查信息系统的开发运行和政务信息公开，为公众、企业、组织、社会、部落提供了大量的土地资源信息和数据，加快了信息共享和用户反馈信息的处理和评价，建立了政府与公众之间信息交流的桥梁；

3)国有土地战略规划每五年编制一次，由土地管理局负责编制，经全国人大修订批准后实施，使国有土地及其资源的供需管理和规划更加方便快捷，有利于满足当前和今后日益增长的国有国土资源需求；

4)国有土地战略规划既很好地服务于长期目标，又在五年计划中设定了每个财政年度的中短期目标，并将各项任务的目标量化，目标责任明确。年底对土地管理局规划的执行情况和效果进行评估，并向国会报告，为实现年度土地管理目标和长远目标提供了保障；

5)目前美国的土地战略规划以“综合开发利用土地资源，创造休闲娱乐机会，组织商业活动，保持土地资源健康、环保、可持续”为指导原则来指导土地管理，保证了土地资源的高效利用，实现了社会效益和经济效益的最大化；

6)土地管理局与其他部门、组织、社会团体和公众建立了良好的合作伙伴关系，充分调动了公众参与国有土地管理的主动性和积极性，为实现土地管理目标提供了坚实的群众基础和有力保障。

(2)缺点

1)美国土地管理局国有土地管理任务繁重，需要更多资金支持；

2)土地管理局在五年战略规划中规划的国有土地仅占美国国土面积的八分之一左右，难以对规划管理之外的其他土地进行更有效的宏观管理和调控。

在美国，不同用途的土地由不同的部门管理。比如，农业用地的管理和保护由农业部自然资源保护局管理，印第安人居住的土地由内政部印第安事务局管理，联邦所有的林地由农业部林业局管理，城市用地由城市规划委员会管理，军事用地由国防部管理，内政部地质调查局负责全国土地利用调查。从土地资源管理机构及其职能来看，美国所拥有的土地资源管理是按照资源类型划分的联邦层面的集中与分散管理模式。美国国土资源管理部门在资源管理中注重资源保护，如政策制定、资源调查、产权登记、利用规划、可持续发展和环境保护等。在行业管理方面，主要是发放许可证，收取特许权使用费、租金和转让费，监督生产经营活动的有序进行等。，但在相关产业的具体生产、销售、发展和扩张中管理较少，主要通过市场、税收等经济杠杆进行调节。

在联邦层面，美国的土地资源管理主要涉及内政部和农业部(图3-12)，一些独立的政府机构也参与水、海洋、矿山等的管理。，如海事委员会、联邦矿山安全和健康检查委员会和田纳西河流域管理局。

图3-12美国联邦土地资源管理系统

四、国有土地资源管理

美国各州之间的国土资源管理模式与联邦政府不同。与中央集权国家不同，美国的州政府不隶属于联邦政府，联邦各州拥有独立的立法权、司法权和行政权。各州可根据具体情况负责管理州政府所有的土地及其矿产、水、森林等土地资源，没有统一的必须遵守的管理模式。美国依法管理国土资源。近年来，随着联邦政府权力的增加，联邦政府对州资源管理的影响也越来越大。此外，国会可以通过立法、政策、财政拨款等手段影响州政府的国土资源管理。

美国各州的国土资源管理主要是集权的。20多个州设立了自然资源部、自然资源和环境管理部、保护和自然资源部、环境和自然资源部或能源、矿产和自然资源部。各州自然资源部门的具体组织设置和管理内容、数量、资源种类等各不相同(表3-4)。有些州不设立自然资源部门，环境保护部门管理土地、矿产、水和森林，比如康涅狄格州、佛罗里达州、缅因州、新泽西州、纽约州和罗德岛州。一些州设立了专门的部门来管理某种土地资源。比如弗吉尼亚州成立了矿产、矿山和能源部管理矿产资源，俄勒冈州成立了土地保护和开发部管理土地资源。自然资源部门和环保部门大多设立地质调查所进行国土资源调查，可见地质调查与国土资源管理密切相关。

表3-4美国各州自然资源部管理的资源类型