如何深化多元化矛盾纠纷调处体系，促进社会稳定
一，当前社会矛盾纠纷的成因
我国由计划经济向市场经济的体制转型，促进了经济社会的快速发展，也带来了思想、经济、政治领域的深刻变革，带来了人们思想情绪的波动和利益格局的巨大变化，各种社会矛盾进入高发期。社会矛盾的突出既有客观因素，也有主观因素，既有经济因素，也有政治因素，还有国内因素和国际因素，是多种因素相互作用的结果。
无论什么样的社会、什么样的时代，主观因素都是社会矛盾纠纷的直接原因。比如个人对物质和利益的占有欲；个人对事物的极端偏好；不断变化的个人的未满足的需求；社会道德的天平失衡；不患贫而患不均；竞争性；情感好恶等等。客观因素是社会矛盾纠纷的根本原因，如经济社会发展不平衡；社会分配不均；新旧制度变迁脱节导致主体间利益冲突等等。
(一)经济和社会发展不平衡
随着改革开放的深入，人民生活水平从整体上不断提高。但是，区域优势、潜在优势、中心城市优势等的开发和发展。，导致地区之间、城乡之间、各行各业之间的贫富差距越来越大。很多人不从主客观两方面找原因，“不患贫而患不均”，导致心理失衡，失衡失控，最终引发矛盾纠纷。
(二)人口资源与自然资源的矛盾
中国是一个人口大国，也是一个农业大国。农业人口占总人口的70%。在社会资源、社会福利等公共产品的占有方面，城市人口本身享有比农村人口更优惠的待遇，而我国的人口和计划生育政策、生育意识、城乡矛盾等也很突出。在人口比例矛盾方面，目前农村一对夫妇普遍生育两个以上子女，而城市夫妇只生育1个子女，少数城市夫妇仍不愿意生育子女，导致城乡人口比例越来越大；与此同时，农业科技的全面普及和土地资源、自然资源开采潜力的越来越低，导致农民人均收入持续萎缩，农村劳动力大量过剩，以就业和收入为中心的利益冲突急剧增加，个人、群体、行业、家庭、社区、城乡、区域之间以及相互之间的矛盾急剧增加，纠纷性质日趋复杂。
(三)新旧体制的转换，社会控制系统的缺陷和失控
任何体制改革都会引发思想、经济、制度、政治以及相互之间的深刻变革，特别是当前市场经济的深入发展，多元利益主体的出现和多种经济所有制的并存，再加上社会诚信尚未建立，法制不健全，市场秩序不够规范，各种固有弊端相继暴露。如医疗秩序，一方面国家花费大量人力财力整顿秩序，另一方面医疗价格居高不下，各种涉及医疗健康行业的“潜规则”在利益驱动下屡禁不止，医患纠纷频发。
二、当前社会矛盾纠纷的特点
从当前社会矛盾纠纷的总体情况来看，数量总体呈上升趋势，具有以下特点:
(一)主体多元化
随着新的经济体制和秩序打破旧的经济模式和地区封锁，建立了竞争机制，出现了各种利益相关者。随着各类主体的活动，经济、政治、思想领域的矛盾和纠纷日益增多。它不仅发生在公民之间，也发生在公民、法人、非法人团体和组织之间，甚至发生在政府、干部和群众之间。在经济发展、改革逐步深入、自上而下法治化进程的推动下，基层矛盾纠纷日益增多。从纠纷主体看，基层矛盾纠纷主体正在向多元化方向发展。以农民为社会主体为例，随着阶级和群体的分化，传统定义中的农民分为农业劳动者、农民工、农民知识分子、个体劳动者和个体户、私营企业主、乡镇管理者和农村管理者。
(二)内容复杂
由于个体经济利益的不平衡和差异，矛盾纠纷被“一因一果”或“多因多果”所取代[③]。纵观每一次矛盾纠纷的处理，我们会发现，各种矛盾纠纷产生的原因是多种多样、相互交织的。往往有历史因素，政策因素，经济利益因素，处理方式不当；群众一方面要求理性，一方面不了解党和国家的政策，要求过多，不顾大局。有些与治安、民事、刑事案件交织在一起，有些与经济、行政、政治因素交织在一起，有些不仅是一种社会现象，也是一种不稳定因素，如计划生育、征地拆迁、基层选举等。在矛盾纠纷的过程中，还涉及到其他许多不稳定因素，其后果不是关系到一个或几个人的利益，而是关系到多方的利益，增加了当前矛盾纠纷的复杂性。
(3)类型多样化。
在市场经济条件下，纠纷的种类增多。跨地区跨行业纠纷、劳动争议、商品经营、信贷投资纠纷、企业合伙、转包、拍卖、兼并破产纠纷、土地征收、划拨和流转纠纷、生产安全纠纷、婚姻财产纠纷、优抚救济纠纷、赡养纠纷不断涌现，类型多样。
(四)调解困难
由于社会矛盾纠纷频发，成因复杂，主体的合理诉求往往与少数人不合理、不合法的诉求表达方式交织在一起，经济利益诉求与保障民主权利要求交织在一起，导致矛盾纠纷难以调解。首先，很难确定纠纷的性质。只有具备一定的文化、社会、经济、政治、法律和政策知识，熟悉阶段间的政策法规，才能正确认定纠纷的内容和性质；二是纠纷复杂涉及面广，单靠一个部门很难有效。有些纠纷需要多个部门的协调。特别是群众的自发行为被别有用心的人利用，混淆是非，不仅导致调解困难，还会加速矛盾纠纷的激化和恶化，影响和威胁人民群众的生产生活和工作，甚至容易引发恶性事件。
三、矛盾纠纷调解机制的现状
(一)从机构、人员、经费、办案机制、调查和实际工作来看，目前社会矛盾纠纷调处机构的设置基本上是以党的基层组织为基础，以一把手负总责的领导小组为领导，分管领导为具体责任人，各部门为成员单位，一个部门设一个办公室，层层召开会议，下发文件，督促落实，量化考核。表面上领导、组织、人员、监督、考核到位，实质上收效甚微。第一，办事人手不足。从上到下大部分工作人员都是兼职，把矛盾纠纷调解作为本职工作的人不多，尤其是基层机构。据调查，相当数量的司法所、矛盾调解中心、政法办、综治办排成一长串，但除了在编工作的司法辅助人员外，大部分是单位兼职人员，或者老弱病残人员；二是工作落实不到位，会议材料、文件、检查材料很多，但真正能结案的卷宗不多。如果将结案数与辖区内的纠纷数相比，差距就更大了。第三，中介组织不比基层少。律师事务所、仲裁机构、法律援助中心、法律服务中心等中介组织基本在县级以上设立，定期或应邀开展工作。资源没有很好整合，尚未形成合力，法律服务与社会矛盾纠纷调解明显脱节；四是工作经费没有保障，社会矛盾纠纷调解除人民法院外，依据法律法规一律免费。但每次调解纠纷，都不需要取证，也不需要出差。难得在办公室召集调解，把事情处理好。更多的时候，纠纷几年、十几年都没有调解成功，司法行政部门等单位也没有人民调解经费，列入预算就更难得了。
(2)从矛盾纠纷调解的困境来看，一是诉讼调解的困境。基层各级调解组织一方面是兼职，另一方面又不能按规定收取任何费用，还要辛苦工作，还要还差旅费。中介组织无利可图，不延伸到基层。导致人民法院诉讼和非诉案件大量积压，而中介组织被忽视，民事调解日益弱化，或者说基层调解组织与法院之间。第二，非诉调解的局限性。从非诉讼纠纷解决能力的角度来看，非诉讼调解在解决普通纠纷中发挥着重要作用。群众越来越离不开非诉调解，却无力调解困扰党和政府的重大矛盾纠纷。究其原因，在于基层调解组织只能执行政策而不能制定政策，而困扰党和政府的重大矛盾纠纷，95%以上都是因为政策不一致或非现行政策，据有关部门统计，同时，基于双方互谅互让原则，以协商和解为前提的非诉调解，并不能实现自治与行政的统一，更谈不上具有权威性和终局性。三是调解机制运行方式脱节。虽然诉讼调解机制、仲裁机制、行政机关纠纷处理机制、信访制度等都构成了多元化的社会矛盾纠纷调解体系，但由于结构布局不合理、条块分割、适用依据不一，纠纷解决的有效性不高，与现代社会追求的效率、自治、自律、灵活等价值目标不符，尤其涉及政策脱节、行政能力失控等问题。因此，建立和完善科学的社会矛盾纠纷调处机制是我们面临的一项紧迫任务。
四、建立和完善矛盾纠纷调处机制。
哪里有社会，哪里就有纷争，纷争在所难免。对于一个社会来说，重要的不是如何消除或抑制纠纷，而是如何建立有效的矛盾纠纷解决机制，从而去其不利，存其有利，减少纠纷给社会带来的风险和危害，最大限度地降低纠纷解决的成本，达到纠纷解决的最佳效果。
解决社会矛盾纠纷，了解矛盾纠纷的社会背景，熟悉法律法规和政策是基础，主要解决矛盾纠纷的性质如何认定，切入点如何选择的问题；建立完善的社会矛盾纠纷调解机制是关键一环，解决的是怎么跟谁办事的问题。目前，中国已经初步形成了人民调解、行政调解、仲裁、诉讼等多种化解矛盾纠纷的形式。但是，在当前矛盾纠纷呈现多样化、复杂化、高难度的形势下，必须建立健全以基层为基础，以人民调解为基础和纽带，以行政调解、司法调解等多种调解形式为支撑，相互协调、良性互动、功能互补、程序衔接的多元化矛盾纠纷化解机制。
(一)深入研究和完善人民调解制度
中国是一个有几千年历史的文明国家。特别是儒家文化倡导和谐是最宝贵、最美好、最美好的理念，在汉语普通话中有着重要的地位和影响。对于大多数普通人来说，在纠纷发生后，他们往往希望纠纷能够在不伤害和平的情况下迅速解决，而将纠纷诉诸法庭通常被认为是关系极度破裂的标志。人民调解应该是中国特有的制度。其优势在于组织健全，扎根基层，知实情，有求必应，群众基础扎实，不可替代。他的作用在于加强人民内部的团结，促进精神文明建设，密切党群关系。实践证明，人民调解符合中国国情，应当继续加强和完善。
矛盾纠纷发生在广大群众中，发生在基层。人民调解组织建设和机构设置要以基层为单位，以村(社区)为前沿阵地。针对乡镇(社区)人少事多，人员短缺问题突出的实际，完善基层组织建设，整合人力资源，确保有人办事是前提。积极引导相关新兴社会组织开展人民调解工作，推动人民调解组织向保险、金融、建筑和城市拆迁、土地出让、工商交易等矛盾纠纷多发行业和领域延伸。同时，各级政府也要加大对人民调解组织的支持力度，既要加强人民调解员的培训，又要全面提高其自身素质；调解经费也要纳入政府财政预算，划拨专项资金，保障人民调解工作的顺利开展。
(二)为人民调解工作提供法律和制度保障。
加强立法，进一步明确人民调解制度的性质。目前，我国宪法、民事诉讼法等法律法规对人民调解有明确规定，但比较笼统、原则，对调解范围、调解程序、调解协议效力、经费保障等缺乏明确规定，在实际工作中不具有可行性。因此，应加快人民调解的立法步伐，进一步明确人民调解的性质、地位、任务和政策，明确人民调解委员会的组织架构，明确人民调解工作的基本程序和工作规范，以及调解员工作补贴等配套措施，使人民调解发挥更大作用。同时，立法应当对人民调解受案范围保持开放结构，人民调解应当积极参与化解各类社会矛盾(包括轻微刑事案件)。
当前，我国在加强社会治安综合治理、维护社会稳定的实践中，探索出许多化解矛盾纠纷的有效办法。然而，不同的基础和实践在一定程度上影响了争端解决的合法性和权威性，迫切需要从理论层面进行总结和完善，将成功的做法和经验上升为法律或规则。第一，社会矛盾纠纷的主体在基层，应以基层调解为主，不宜采取自上而下的解决方式。第二，建立和完善冲突调查、信息沟通、预防、应急和问责机制，确保信息畅通。正确运用经济、行政、法律和情感手段，妥善处理人民内部矛盾。运用沟通、协调、协商、部门分流、信访等方式，多做思想工作，从思想上、感情上消除矛盾隐患，平息矛盾纠纷。特别是尖锐的矛盾纠纷，要顾全安定团结的大局，及时协调有关部门化解矛盾，原则上不能使用强制力，不宜以诉讼的形式处理，确保矛盾纠纷得到控制。我们应该制定一套非诉讼纠纷调解规则体系，以保证纠纷调解程序的公正性，促进社会公平正义。进一步引导公民形成正确理性的法治观念，依法寻求法律援助、伸张正义，为法治社会、和谐社会建设服务。
(3)完善多元化、多渠道的纠纷调解机制。
实践证明，调解、诉讼不是解决矛盾的唯一途径，仲裁、法律服务、法律援助、信访部门分别处理等都是解决矛盾的有效途径。关键是要认真总结经验，理顺关系，使各种矛盾纠纷得到科学有序的解决。
构建多元化多渠道的矛盾纠纷调处机制。首先要保证中介组织设置合理，矛盾纠纷随时发生，随时处理。因此，应在矛盾纠纷的原发地——社区(乡镇)设立机构，在民间建立组织和机构；其次，要理顺部门矛盾纠纷的调处关系，理性处理矛盾纠纷，克服随意性和临时性，增强规范性，确保群众解决纠纷有章可循，机构调处职责明确，部门之间衔接有序，最大限度地为社会和公众提供规范的矛盾纠纷调处服务；第三，要突出争议解决的最终权力。人民法院应以非诉讼调解为基础，体现以事实为依据，以法律为准绳，以强制力为后盾的最终解决权、严肃的法律尊严和至高无上的权威。
(四)强化行政争议解决功能。
行政机关在纠纷解决中具有专业性、综合性、高效性和主动性的独特优势，是多元化冲突解决机制中不可或缺的环节。全面规范和确认行政机关和基层政府在民事纠纷解决中的地位和职责，将其与人民调解等民事纠纷解决机制区分开来，充分发挥其独特功能，使其成为多元化纠纷解决机制的重要组成部分。随着雇佣纠纷、土地纠纷、医疗纠纷、产品质量纠纷等特殊纠纷的增多，专业化的行政处理机制变得越来越重要。比如，在解决拖欠农民工工资问题上，劳动监察部门的积极介入远比诉诸司法更高效、更经济，对维护农民工的利益和权利有更好的效果。
(五)加强人民法院对人民调解的指导。
根据民事诉讼法、人民法院组织法、人民调解委员会组织条例等法律法规，指导人民调解工作是人民法院的法定职责。从法院裁判案件的角度看，支持依法处理涉及人民调解协议的纠纷，是人民调解工作的坚强后盾。因此，人民调解与审判工作(主要来源于民商事案件的审判，包括诉讼调解)是相互联系、相互影响、相互示范、相互促进的。
人民法院应当按照最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》，建立审理涉及人民调解协议民事案件的反馈制度和司法建议制度，加强个案指导。调解协议被人民法院变更、撤销或者确认无效的，人民法院可以将生效裁判文书发送司法行政机关或者人民调解委员会，发现人民调解员违反自愿原则，强迫当事人达成调解协议的，应当及时向司法行政机关或者人民调解委员会提出整改建议，确保人民调解协议质量的提高。同时，从诉讼立法上，将人民调解设定为某类民事纠纷的诉前程序，建立庭前调解制度。也就是说，这几类案件的解决是“诉前调解”，当事人起诉前需要申请调解；未申请调解直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人向人民调解组织申请调解，或者依职权将案件移送相关人民调解组织调解。要坚持合法自愿的原则，以理服人，以法服人，绝不放弃任何调解解决的机会。
总之，多元化矛盾纠纷调解解决机制的建立和完善，关键在于实现纠纷解决过程中各种纠纷解决机构的协调，形成民事调解、行政纠纷解决和诉讼的合理衔接[⑦]。在社会矛盾纠纷调解制度重构过程中，进一步完善以基层调解为基础，以人民调解员等调解力量为主体，各级行政部门协调配合，以法院诉讼为终局裁决的统一协调、良性互动、功能互补、程序联动、多元化多渠道的社会矛盾纠纷运行体系，是解决社会矛盾纠纷的迫切需要，也是建设法治社会、和谐社会的必然要求。