对《公立医院改革试点指导意见》的意见

各省、自治区、直辖市人民政府，新疆生产建设兵团:

卫生部、中央机构编制委员会、国家发展改革委、财政部和人力资源和社会保障部制定的《关于公立医院改革试点的指导意见》已经国务院同意，现印发给你们。请结合本地实际，认真贯彻执行。请将试点过程中的重要情况和问题及时报告卫生部和有关部门。

卫生部

中央编办

国家发展和改革委员会

财务和行政部

人力资源和社会保障部

2010年2月11日

(信息披露形式:自愿披露)

关于公立医院改革试点的指导意见

为贯彻落实《国务院中央关于深化医药卫生体制改革的意见》(钟发〔2009〕6号)和国务院《医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009-2011年)》(国发〔2009〕12号)，指导各地结合实际，

一、指导思想和基本原则

(1)指导思想。

坚持公立医院的公益性质，把保障人民健康权益放在首位，实行政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开，推进制度创新，调动医务人员积极性，提高公立医院运行效率，努力让人民群众看得起病。按照“规模适度、结构优化、布局合理、质量提升、可持续发展”的要求，坚持中西医并重，统筹城乡、区域间医疗资源，促进公立医院健康发展，满足人民群众基本医疗服务需求，有效缓解人民群众看病贵、看病难问题。

(2)基本原则。

坚持公平与效率的统一，政府主导与市场机制相结合；坚持公立医院的主体地位，鼓励多元化医疗服务，促进不同所有制、不同业务性质的医院协调发展；坚持发展、改革、管理相结合，完善服务体系，创新体制机制，强化内部管理；坚持整体设计，有序推进，重点突破，系统总结；坚持中央确定的改革方向和原则，立足中国国情，鼓励地方解放思想，因地制宜，大胆探索创新。

二。试点项目的总体目标、主要任务和实施步骤

(3)总体目标。

构建公益目标明确、布局合理、规模适度、结构优化、层次分明、功能完善、运行高效的公立医院服务体系，探索建立与基层医疗卫生服务体系的分工协作机制，加快形成多元化办医格局，形成更加科学规范的公立医院管理体制、补偿机制、运行机制和监督机制，加强公立医院内部管理，督促公立医院有效履行公共服务职能，为群众提供安全有效的服务。形成公立医院改革的总体思路和主要政策措施，为全面推进公立医院改革奠定基础。

(4)主要任务。

-加强区域卫生规划。合理确定公立医院的功能、数量和规模，优化结构和布局，完善服务体系。

——改革公立医院管理体制。探索政事分开的有效形式，建立协调、统一、高效的公立医院管理体制，科学界定公立医院所有者和管理者的责权利，探索建立医院法人治理结构，推进医院院长职业化、专业化。

——改革公立医院补偿机制。探索医药分开的具体办法，改变医疗机构过分依赖药品销售收入维持运行的局面，逐步取消药品加成政策，合理调整医疗服务价格，完善基本医疗保障支付方式，落实财政补助政策。落实扶持中医药政策。

——改革公立医院运行机制。深化公立医院人事制度和收入分配制度改革，完善公立医院经济运行和财务管理制度；加强公立医院内部管理，落实医院各项管理制度，制定疾病诊疗流程并推动实施，加快信息化建设，保证医疗质量，提高服务效率，控制医疗费用，方便群众就医。

——完善公立医院监管机制。实施医院信息公开，完善公立医院绩效考核体系，加强医疗安全质量和经济运行监管。

——形成多元化医疗格局。鼓励、支持和引导社会资本进入医疗服务领域，完善政策体系，为非公立医疗卫生机构运营创造公平竞争环境，引导、鼓励和支持非公立医疗卫生机构发展，促进不同所有制医疗卫生机构相互合作、有序竞争，满足不同层次人民群众对医疗服务的需求。

(5)实施步骤。

2009年，根据国务院办公厅印发的《2009年医药卫生体制五项重点改革工作安排》(国办函[2009]75号)，各省、自治区、直辖市选择1-2城市(市区)作为公立医院改革试点城市。国家在全国试点城市范围内选择了16个具有代表性的城市作为国家指导下的公立医院改革试点城市。

2010，公立医院改革试点开始。加强试点城市调研督导，及时研究解决存在的问题，加强信息交流和指导培训，适时开展评估工作。不断总结公立医院改革试点经验，完善公立医院改革总体思路和主要政策措施，逐步推进全国公立医院改革。

三、试点的主要内容

(六)完善公立医院服务体系。

加强公立医院的规划和监管。省级人民政府应当制定卫生资源配置标准，组织编制区域卫生规划和区域医疗机构设置方案。合理确定各级各类公立医院的功能定位。设区的市级以上卫生行政部门(含中医药管理部门)应当按照各自职责，研究制定本级政府负责的公立医院设置和发展规划，在认真测算的基础上，明确各级公立医院大型医用设备的类别、数量、规模、布局、结构和配置标准。充分利用和优化配置现有医疗卫生资源，新增卫生资源必须符合区域卫生规划。可以有计划、有步骤地对部分公立医院进行搬迁、整合、转型和重组，促进公立医院结构布局的优化调整。

建立公立医院之间、公立医院与城乡基层医疗卫生机构之间的分工协作机制。市级和部分二级医院应根据区域卫生规划转型为社区卫生服务机构。公立医院通过技术支持、人才培养、管理指导等手段促进基层医疗卫生机构发展，使公立医院改革与基层医疗卫生体系完善紧密配合、相互促进。建立公立医院与基层医疗卫生机构的分工协作机制，实行分级医疗和双向转诊，明确二级以上公立医院的功能定位，着力提升基层医疗卫生机构的服务能力和水平，发挥价格和基本医疗保障支付政策的引导和调节作用，引导普通诊疗向基层下沉。有条件的地方，医院可以通过合作、托管、重组等方式，促进医疗资源的合理配置。发展老年护理、康复等连续性服务，逐步实现急慢性病分开治疗。

重点加强县级医院能力建设，实施城乡医院对口支援。推进县级医院标准化建设，改善县级医院业务用房和设备条件。完善城乡医院对口支援体系，加强多种形式和渠道的人才队伍建设，逐步提高县级医院的质量和能力。

(7)改革公立医院管理体制。

明确各级政府办公立医院的责任。中央和省级人民政府负责组织承担疑难危重疾病诊疗、医学研究和教学等综合功能的国家级或省级医学中心；县(市、区)人民政府主要负责举办县级公立医院；其他公立医院由设区的市人民政府组织。

积极探索管办分离的有效形式。按照医疗服务监管与医疗机构职能分离的原则，推进政府卫生等部门所属医院和国有企事业单位属地化管理，逐步实现公立医院统一管理。有条件的地区可以设立专门机构负责公立医院的资产管理、财务监督和主要负责人的任命，建立协调、统一、高效的公立医院管理体制。政府有关部门应当按照职责，有计划地制定和实施公立医院发展建设、人员编制、政府投入、医疗价格、收入分配等方面的政策措施，为公立医院履行公共服务职能提供保障条件。卫生、教育等行政部门要积极研究和探索高校附属医院管理体制改革。

(8)改革公立医院法人治理机制。

明确政府办医主体，科学界定所有者和管理者的责权利；探索建立以董事会为核心的多种形式的公立医院法人治理结构，明确重大问题上的责任，形成决策、执行、监督相互制衡的权力运行机制。落实公立医院独立法人地位，强化具体管理职能和责任，增强公立医院活力。

制定公立医院院长任职资格、选拔任用等管理制度，推进职业化、专业化。建立以公益性为核心的公立医院绩效考核管理制度，探索建立医院院长激励约束机制。

(9)改革公立医院内部运行机制。

完善医院内部决策执行机制。完善院长负责制。按照法人治理结构规定履行管理职责，重大决策、重要干部任免、重大项目投资、大额资金使用等，必须经院领导集体讨论，并按管理权限和规定程序报批实施。实行院务公开，推进民主管理。完善医院组织架构、规章制度和岗位职责，促进医院管理的制度化、规范化和现代化。

完善医院财务会计管理制度。严格预算管理和收支管理，加强成本核算和控制。积极推进医院财务制度和会计制度改革，严格财务集中统一管理，加强资产管理，建立健全内部控制，实行内外部审计制度。探索大型公立医院实施总会计师制度。

深化公立医院人事制度改革，完善分配激励机制。科学合理核定公立医院人员编制。建立健全以聘用制度和岗位管理制度为主要内容的人事管理制度。以专业技术能力、工作业绩和医德医风为主要评价标准，完善卫生专业技术人员职称评审制度。合理确定医务人员待遇水平，完善人事绩效考核制度，实行岗位绩效工资制度，体现医务人员工作特点，充分调动医务人员积极性。探索规范注册医师多点执业，引导医务人员合理流动。

(十)改革公立医院补偿机制。

推进医药分开，改革以药补医机制，逐步将公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和政府补贴三个渠道改为服务收费和政府补贴两个渠道。服务收费和政府补贴由各地根据国家有关规定，综合考虑医院功能定位、医疗保障资金承受能力、地方财政能力、城乡居民收入水平和价格调整承受能力等因素合理确定。

合理调整药品价格，逐步取消药品加成政策。在成本核算的基础上，合理确定医疗技术服务价格，降低药品和大型医用设备检查治疗价格，加强医用耗材价格管理。逐步取消药品加成政策，采取增设药学服务费、调整部分技术服务费等措施，通过医疗保障基金、增加政府投入等方式补偿公立医院减少的合理收入。药学服务费原则上根据药学服务成本，兼顾社会承受能力等因素合理确定，纳入基本医疗保险报销范围。还可以对医院销售的药品进行差别加价试点，引导医院合理用药。

推进医疗保障支付制度改革。完善基本医疗保障费用支付方式，积极探索实行按病种付费、人均付费、总额预付等方式，按时足额支付符合医疗保障政策和协议要求的费用；实施医疗救助和慈善事业项目管理和支付制度；完善补充保险、商业健康保险、道路交强险支付方式，切实减轻群众医疗费用负担。在加强政府引导、合理确定医疗服务指导价、合理控制医疗费用总额和医院平均医疗费用的前提下，探索由医院(医院代表)和医保经办机构协商确定服务范围、支付方式、支付标准和服务质量要求。

加大政府投入。政府负责公立医院基本建设、大型设备购置、重点学科发展、符合国家规定的离退休人员费用、政策性亏损补贴等。，并对承担公共卫生任务的公立医院给予专项补助，保障政府指定的急救、救灾、援外、支农、护边、社区支援等公共服务经费，为中医医院(民族医医院)、传染病医院、职业病防治医院、精神病医院提供服务。

(十一)加强公立医院管理。

加强医疗服务质量管理。完善和落实医院管理规章制度和人员岗位责任制，健全医疗质量管理组织，落实疾病诊疗规范和临床用药指南，规范临床检查、诊断、治疗、用药和医疗器械植入，不断提高医疗质量，保障患者安全。加强重点学科和人才队伍建设，提高医疗服务能力和水平。要规范各级各类公立医院配备和使用国家基本药物的比例，建立健全国家基本药物采购供应管理制度，推进公立医院基本药物优先配置和合理使用。推广应用适宜技术和基本药物，在加强标准化、确保质量的基础上，逐步实行同级医疗机构检查结果互认，降低医疗服务成本。研究制定疾病诊疗规程并推广实施，促进疾病规范化治疗。

改善医院服务。我们通过提供预约服务、畅通急诊绿色通道、优化服务流程、根据病情分类诊疗等方式，尽量缩短患者的等待时间。建立患者投诉管理机制，及时有效处理患者投诉和医疗纠纷，构建和谐医患关系。

提高医院信息化水平。以医院管理和电子病历为重点，推进公立医院信息化建设，提高管理和服务水平。研究制定医疗机构内部信息管理的规定和标准，充分利用现有资源，逐步建立医院之间、上级医院与基层医疗卫生服务机构之间、医院与公共卫生机构和医保经办机构之间的互联互通机制，构建便捷高效的医院信息平台。

(十二)改革公立医院监管机制。

实施全行业监管。强化卫生行政(含中医药管理)部门对医疗服务的监管职能，建立健全医疗服务监管机制。所有医疗卫生机构，不论所有制、投资者、隶属关系、业务性质，均由卫生行政部门(含中医药管理)统一规划、统一准入、统一监管。完善机构、人员、技术、设备的准入退出机制，依法实施全行业监管。

加强公立医院医疗服务安全质量监管。充分依托现有诊疗技术和质量管理水平较高的公立医院，建立健全国家、省、市(地)三级医疗质量安全控制评价体系和各级专业医疗质量控制评价组织，加强医疗质量安全评价和控制工作，不断提高医疗服务质量。完善各级医院管理评价体系，继续做好医院管理评价工作。

加强公立医院的运行监管。卫生行政部门要加强对公立医院功能定位和发展规划的监管。严格控制公立医院建设规模、标准和贷款行为，加强大型医用设备配置管理。控制公立医院特需服务规模，公立医院提供的特需服务占全部医疗服务的比例不超过10%。完善财务分析和报告制度，加强公立医院财务监管。建立健全公立医院财务审计制度和医院院长经济责任审计制度。

建立多方监督体系，充分发挥社会各界对公立医院的监督作用。全面推进医院信息公开制度，接受社会监督。加强医保经办机构对医疗服务的监督和约束，监督医疗机构按照协议提供服务，并纳入公立医院考核评价。充分发挥会计师事务所的审计监督作用，强化医疗行业协会(学会)在公立医院自律管理和监督中的作用。建立医患纠纷第三方调解机制，积极发展医疗意外保险和医疗责任保险，完善医疗纠纷调解机制，严厉打击“医闹”。

(十三)建立住院医师规范化培训制度。

逐步探索建立符合医学人才成长规律、适应我国国情的住院医师规范化培训体系，将住院医师培训作为全科医师和专科医师培养的必要环节。通过试点，探索完善住院医师规范化培训的制度模式、标准、机制和配套政策，建立住院医师规范化培训经费保障机制，完善人员编制管理、岗位设置、人员聘用和薪酬保障等人员保障机制及其他相关政策。试点期间，重点培养县级医院专科方向住院医师和城乡基层医疗卫生机构全科方向临床医师。

(十四)加快医疗格局多元化。

鼓励、支持和引导社会资本发展医疗卫生事业，加快形成投资主体和投资方式多元化的医疗体系。完善鼓励社会力量设立非营利性医院的政策措施。在区域卫生规划和医疗机构设置规划中，要给非公立医院留出足够的空间。非公立医院在定点医疗保险、科研项目、职称评定、继续教育等方面与公立医院享受同等待遇，在服务准入、监督管理等方面一视同仁。政府可以采取购买服务的形式，由非公立医院承担公共卫生服务和公共服务。落实非营利性医院税收优惠政策，完善营利性医院税收优惠政策。加强对非公立医院的监管，引导非公立医院依法经营、加强管理、严格自律、健康发展。省级卫生行政部门要会同有关部门，根据区域卫生规划和区域医疗机构设置规划，确定公立医院转制的范围、条件、程序和配套政策措施，积极稳妥地将部分公立医院转制为非公立医院，确保国有资产保值增值和职工合法权益。公立医院改革方案必须充分征求职工意见。允许商业保险机构参与公立医院改制。

四、试点的组织领导

(十五)试点领导机制。

公立医院改革试点任务重、难度大。我们要充分认识公立医院改革的重要性、复杂性和艰巨性，切实加强对公立医院改革试点的领导。试点工作在国务院深化医药卫生体制改革领导小组(以下简称国务院医改领导小组)的统一领导下进行。试点城市人民政府和所在地省级人民政府负责实施。卫生部组织推进试点工作，加强对试点城市工作的指导、培训、评估和监督，其他有关部门积极支持和配合。

(十六)试点的组织实施。

试点城市人民政府应当成立试点工作领导机构，负责组织、协调、指导和监督。根据《国务院中央关于深化医药卫生体制改革的意见》、国务院《医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009-2011)》和本指导意见的要求，经过充分调研、多方论证、广泛征求意见，制定本试点实施方案。实施方案要在坚持中央确定的方向和原则的基础上，力求细、实、实，突出重点和关键环节，强调体制机制创新，深入探索，大胆尝试，力争有所突破，取得实效。试点实施方案经省级医改领导小组审核后组织实施，并报卫生部和国务院医改领导小组办公室备案。制定并落实试点的配套政策措施，协调解决试点中出现的问题，重大问题及时向省人民政府和国家有关部门报告。

(十七)对试点进行指导、评估和监督。

省级人民政府要加强对试点城市的指导和支持。国务院有关部门各负其责，密切配合，加强对试点工作的指导和评估，及时总结试点情况，完善相关政策措施，推动试点工作积极稳妥开展。

(十八)营造良好的试点环境。

试点地区要做好舆论宣传，加强对公立医院改革试点的意义、指导思想、基本原则、主要任务和政策措施的宣传，调动医务人员参与改革的积极性和主动性，争取广大人民群众和社会各界的理解和支持。卫生部门和宣传部门要密切配合，加强对公立医院改革试点的舆情监测和研判，积极引导舆论，坚定改革信心，合理引导社会预期。