2014 12最高人民法院关于本院的意见。

法发发[2014]第21号

为深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，以及中央关于全面深化改革的决定和中央关于全面推进依法治国的决定，现就进一步加强新形势下人民法院工作提出以下意见。

一、深刻认识新形势新任务，准确把握人民法院的职能定位。

1.正确认识新形势。落实全面深化改革任务，推进平安中国、法治中国建设，深化司法体制改革，满足人民群众多样化司法需求，推进国家治理体系和治理能力现代化，是当前和今后一个时期人民法院面临的新形势。人民法院作为人民法院的“基层”，是深化司法体制改革、全面推进依法治国的重要组成部分。他们必将面临更加严峻的考验，遇到更加复杂的问题，承担更加艰巨的任务。

2.深刻理解新任务。人民法院要继续充分发挥司法职能，积极参与基层社会治理，创新实施便民利民措施，因地制宜做好巡回审判工作，把依法独立行使审判权与扩大司法民主结合起来，努力打造阳光司法“窗口”，增强人民群众司法社会认同，弘扬社会主义核心价值观。各级人民法院要切实优化人民法院布局，积极稳妥推进人民法院司法改革，完善人民法院管理和保障机制，加强人民法院队伍、装备和信息化建设。要不断提高人民法院的司法能力，为实现全面推进依法治国、建设中国特色社会主义法律体系、建设社会主义法治国家、构建社会主义法律秩序的总目标，充分发挥人民法院的重要作用。

3.准确把握功能定位。牢牢把握司法为民这条主线，代表国家依法独立公正行使审判权，是人民法院的核心职能。支持其他国家机关和群众性自治组织依法调解社会矛盾纠纷，对人民调解委员会依法调解民间纠纷进行业务指导，积极参与基层社会治理，是人民法院的重要职能。

二、始终坚持司法为民，充分发挥人民法院的审判职能。

4.优化区域布局。认真贯彻落实《最高人民法院关于全面加强人民法院工作的决定》，坚持“三个定位”、“两个便利”原则，以“职能明确、布局合理、审判公正、管理规范、队伍过硬、保障有力”为基本要求，整合案件数量、区域面积、人口、交通条件和经济社会发展状况，优化人民法院区域布局和人员比例。积极推进以中心法院为主、社区法院和巡回审判场所为辅的法院布局，摆脱脱离实际、求多的错误观念，避免司法资源浪费和法院建设、管理、维护困难。

5.规格设定调整。基层人民法院应当随着城市规划的调整和城乡发展一体化的逐步推进，审慎稳妥地提出人民法院设置的调整方案，逐级上报高级人民法院批准。人民群众有需求、诉讼案件数量多、派驻人员有编制、建设用地能落实、建设经费有保障的，经高级人民法院批准，可以增设人民法院。规模较大、影响范围较广、资金人员需求量较大的人民法院的编制调整方案，应当报最高人民法院审查备案。经济社会发达、案件较多的地区，可以结合自身条件探索设立专门审判庭。

6.完善备案机制。基层人民法院应当根据本辖区实际，科学构建人民法院直接立案工作机制，加强对人民法院立案工作的指导和管理。交通便利的经济发达地区的人民法院，可以通过基层人民法院统一立案，加强案件流程管理。山区、牧区、林区、边远地区等交通不便地区的人民法院，应当加强和完善人民法院直接立案的工作机制，通过远程立案等技术手段，努力解决立案难的问题。人民法院受理案件的具体范围由基层人民法院确定，并以一定方式向社会公布。对依法应当受理的案件，要立案追诉。如果确实不能接受，就要向当事人说明理由。

7.做好民生审判工作。按照落实集体所有权、稳定农民承包权、放开土地经营权的总要求，依法切实维护农村土地承包关系和农民土地经营权，加强土地经营权物权保护，依法保护农民对土地经营权的占有、使用、收益、流转和抵押、担保等权利。依法妥善处理与民生密切相关领域的纠纷，维护农村留守儿童、留守妇女、留守老人的合法权益。依法保护生态环境，促进人居环境改善，为科学推进社会主义新农村建设提供司法保障。

8.加强诉讼服务。推进人民法院窗口建设，努力为当事人的诉讼活动提供一体化、一站式服务。加强对诉讼当事人的诉讼指导，对诉讼能力低下的诉讼当事人提供必要的程序指导。当事人提供证据或者案件审理确实需要的重要证据确有困难的，应当根据当事人的申请或者依职权在适当的时候主动调查收集证据。依法选择和适用更加经济的诉讼程序和程序性措施，切实减轻当事人的诉讼负担。推动完善法律援助制度，加强司法救助，切实保障人民群众及时有效获得法律帮助。

9.做好巡回审判工作。正确处理开庭提问与巡回审判的关系，认真落实《关于大力推进巡回审判方便人民诉讼的意见》，合理设置巡回办案点和诉讼服务点，提高巡回审判的针对性和实效性。边远民族地区和其他人民诉讼不便地区要建立巡回审判工作机制，继承和发扬马锡五审判模式，推广车载法庭等巡回审判模式，形成以人民法院为点、车载流动法庭为线、基层人民法院为面的“点、线、面”结合、全覆盖的司法服务网络。在经济发达、交通便利的地区，巡回审判的重点应当是对社会和谐稳定有重大影响，对提高人民法治意识、维护社会主义法治秩序、弘扬社会主义道德有重要作用的案件。

10.处理好调解与判决的关系。充分发挥调解在解决基层民间纠纷中的独特作用，对适合调解的民间纠纷依法先行调解。积极总结不同类型案件的特点，合理运用乡规民约，尊重良好的风俗社情民意，在法律规定的框架内创新调解方式，从根源上彻底化解矛盾。坚决纠正强行调解、久拖不决等违反审判规律的错误做法。，损害当事人合法权益的，下达强制退出指标。大力提高人民法院裁判文书质量，注重正确适用法律，加强解释说理，发挥司法裁判的道德引导功能，彰显规则，维护秩序，弘扬美德。

11.提高执行力。基层人民法院审结的执行难、基层人民法院执行不影响当事人合法权益及时实现、人员设备难以保证工作顺利开展的案件，原则上由基层人民法院负责执行。人民法院应当负责执行能够当庭和解、更方便当事人的案件。有条件的地方可以探索向当地基层人民法院派出执行小组，构建直接执行机制，最大限度方便群众诉讼，提高执行效率。

12.完善人民陪审员制度。实施人民陪审员倍增计划，结合人民法院特点，扩大基层人民陪审员选任比例，扩大案件审理范围。规范参与案件审理的人民陪审员的确定方式和流程，认真落实“随机抽取”原则，改变长期停留在法庭上的做法。加强人民陪审员岗前和岗后培训，提高履职能力。积极探索人民陪审员只参与审理事实的机制和方法。建立经费保障标准定期调整机制，及时足额发放人民陪审员交通、误工等补助费用。

三、积极参与基层社会治理，切实发挥人民法院的桥梁纽带和司法保障作用。

13.为其他组织解决纠纷提供司法保障。充分发挥人民法院在“四个治理”中的纽带作用和在多元纠纷解决机制中的示范保障作用，为提升乡镇县域治理法治化水平做出积极贡献。积极加强与公安、司法、劳动争议仲裁、农村土地承包仲裁、人民调解委员会等基层国家机关、群众自治组织、行业调解组织等的沟通合作。，尊重和支持他们依法调解社会矛盾纠纷，积极做好司法确认等诉讼与非诉讼矛盾纠纷解决机制的衔接。

14.对各类调解组织给予指导。按照“不缺位、不越位、不缺位”的原则，依法加强对人民调解委员会的业务指导。随着司法职能的有效发挥，为人民调解、行政调解和群众性自治组织调解化解矛盾纠纷提供了法治样本和指导。特别注意加强和规范与居民委员会、村民委员会等基层群众组织在化解矛盾纠纷中的联系和沟通，维护基层良好的社会秩序。

15.基于司法职能参与地方治理。人民法院要灵活运用公众开放日、观摩庭审、案例解读、宣判后答疑等形式，积极开展法治宣传，引导人民群众自觉履行法律义务、社会责任和家庭责任。要通过及时向地方党委、人大提交涉诉矛盾纠纷专题报告，向政府等有关部门提出司法建议，参与地方社会治理。不得超越司法职能参与地方行政、经济事务以及与司法职责无关的会议、采访、宣传等其他事务。

四、积极稳妥推进司法体制改革，不断完善人民法院工作机制。

16.改革试点。各级人民法院要把人民法院作为司法改革的“试验场”，按照解放思想、积极推进、求真务实、审慎稳妥的原则，在人民法院推进改革。辖区内设有人民法院的中级人民法院，选择3-5个人民法院开展适合人民法院的改革试点，鼓励有条件的地区积极扩大试点范围。试点人民法院每半年至少向当地基层人民法院报告一次试点工作情况，并逐级上报最高人民法院，为全面推进司法体制改革积累经验、创造条件。

17.落实司法责任制。遵循司法规律和权责统一原则，探索建立审判长办案责任制，明确法官办案权责，逐步实现裁判文书由审判长签发。有条件的地方可以探索完善合议庭办案责任制，明确个人意见和履行职责在办案结果中的责任。规范人民法院院长对审判工作的监督管理权限，做到权责统一明确、监督规范有序。

18.优化人员构成。建立人员编制补充和动态管理机制，确保增加的人员编制80%用于基层和审判一线，根据工作需要及时补充人员。坚持内涵式队伍发展路径，根据审判工作量探索建立以审判长为核心的审判队伍，配备必要数量的法官助理、书记员等审判辅助人员，通过购买服务等方式强化审判辅助力量，解决一些地方因法官不足出现的“一人法庭”“二人法庭”问题。完善司法人员分类管理制度，稳定审判队伍，提高审判质量和效果。

19.提高职业保障。推进法官专业职务序列和薪酬制度改革，逐步提高基层法官薪酬，实现人民法院法官职务、职级、级别适当匹配，薪酬福利政策向基层法院和人民法院适度倾斜。人民法院可以先试行工资加办案津贴、岗位津贴等确定工资的办法。加强职业风险保障，完善因公牺牲和意外伤害抚恤救助制度。上级人民法院在探索推进省以下地方法院人财物统一管理以及法官延迟退休和再就业改革时，应当关注人民法院的特点和需求。

20.改善审判管理。淘汰不符合审判规则、不利于人民法院工作、容易产生错误导向的管理考核指标。明确简单案件和疑难复杂案件的分类标准，合理配置审判资源，实现复杂案件分流。探索在小额索赔和其他适合的简单案件中使用表格、令状和元素形式等简单文件，以加快审判进程。探索集中专门办理审判辅助事务的工作制度，使法官能够集中精力进行审判。

21.加强司法公开。全面公开法院人员信息、管理制度、行为规范和诉讼指南，依法及时公开案件信息、司法依据、诉讼过程和判决结果，满足当事人知情权，杜绝暗箱操作。在推进“三个平台”建设的过程中，要注重人民法院的特色。积极发挥人民法院扎根基层的特殊优势，在确保司法安全的前提下简化审计程序，满足人民群众审计需求；开展司法公开主题活动，积极邀请和组织社会各界代表旁听庭审、参观法院工作；进一步发挥巡回审判在司法公开和法治宣传中的独特作用，增强法院工作的社会认可度。

五、加强队伍建设和组织领导，不断提高人民法院队伍素质和物质装备保障水平。

22.加强党的建设。坚持“支部建在法院”，实现党的组织和工作全覆盖。党员人数在3人以上的人民法院应当设立党支部，党员人数在3人以下的人民法院可以设立联合党支部。人民法院党支部的组织关系属于基层人民法院。强化人民法院党支部组织职能，严格党内生活，充分发挥党支部对干警的教育、管理和监督职能，注重运用信息网络和新媒体开展党建工作。

23.选择法庭庭长。要积极落实人民法院机构层级和人民法院院长职级制，优先选拔处级以上法官担任人民法院院长。直辖市人民法院和案件多、任务重的人民法院可以选派处级法官担任院长，人民法院可以根据工作需要设立副院长。优先从具有担任人民法院院长经历的人员中选拔基层人民法院领导人员。

24.完善定期轮训和临时培训制度。有序推进人民法院之间、人民法院与基层人民法院其他审判庭之间的人员交流。人民法院院长任职后一般每三至五年轮换一次。一般应安排新录用的基层人民法院工作人员在人民法院接受一年以上的培训。基层人民法院在选派法官到高级人民法院和发达地区法院学习培训时，应当优先选择人民法院的法官。上级人民法院在选任法官时，应当接收一定比例的具有法院工作经历的法官；上级人民法院向基层选派有前途的干部时，应优先到人民法院挂职锻炼。

25.落实党风廉政建设责任。基层人民法院党组要把人民法院党风廉政建设纳入主要职责范围，对人民法院发生的重大违法违纪案件，要追究有关法院领导干部的责任，同时追究直接责任人的责任。基层人民法院纪检监察部门要切实履行监督职责，通过审判监督和专项检查，及时发现和纠正人民法院干警纪律作风方面存在的问题，以“零容忍”的态度严肃查处违法违纪案件。人民法院院长要认真履行“一岗双责”，在做好审判工作的同时，管好、带好队伍，确保人民法院公正廉洁司法。

26.加强纪律和作风建设。不断加强理想信念教育，引导人民法院干警牢固树立群众观念，增进群众感情，切实解决群众反映强烈的“六难三案”。坚持严格教育、严格管理、严格监督，坚决纠正人民法院工作中的不正之风。依托信息技术，全面构建符合人民法院特点的廉政风险防控机制，切实加强对人民法院审判权运行的监督制约，提高司法廉政制度执行力。要把作风建设摆在突出位置、融入日常工作，用制度保证司法作风规范化、常态化、长效化。

27.改善法院管理。完善法院管理规章制度，注重经常性管理，注重通过听取基层意见完善考核评价机制。注重树立和宣传人民法院先进典型，适时表彰奖励人民法院优秀干警。加强文体场馆建设，落实休假疗养制度，定期组织体检，加强对干警的人文关怀和心理疏导，帮助解决工作、学习、生活中的实际困难。

28.改善教育和培训。定期开展人民法院院长轮训，确保人民法院法官每年接受不少于7天的专业培训。坚持分级分类培训，充分发挥各级法官培训机构的引领作用，积极利用其他培训机构和高等院校的培训资源，推动素质教育培训资源以多种方式向人民法院延伸。坚持需求导向，紧扣审判实践培养方向。进一步加大对西部和民族地区培训的支持力度，加强双语法官培训。

29.搞好基础设施建设。高级人民法院要按照人民法院“十二五”基础设施建设规划要求，合理安排年度建设计划，力争在“十二五”期间全面完成现有人民法院基础设施建设任务。新建人民法院要根据人民法院法庭建设标准、法院工作人员数量和年受理案件数量合理确定建设规模，严格审查设计方案，按照《人民法院统一标识设置规范》的要求安装统一标识。

30.增强资金保障能力。基层人民法院应当做好人民法院预算编制工作，根据人民法院的任务和装备以及信息化建设的需要，及时拨付经费。高级人民法院应当加强对人民法院经费使用和管理的指导、监督和检查。要有计划、有步骤地为人民法院配备必要的办案办公设备，逐年提高设备配备水平，改善审判工作条件。到2015年，全国人民法院装备要达到《基层人民法院基本业务装备指导标准》要求的水平。

31.推进信息化建设。高级人民法院要以“天平工程”建设为重点，围绕人民法院管理和便民利民，合理确定人民法院信息化建设的内容和规模，加大投入和经费保障力度。根据最高人民法院《关于全面加强人民法院信息化建设的决定》和《人民法院信息化建设五年规划》，2014年底前，中部地区2015年底前，西部地区2016年底前，人民法院接入基层人民法院信息网络系统。要确保人民法院信息系统软硬件配置满足人民法院诉讼服务需求，为人民法院配备必要的信息办公和办案设备软件，优化工作流程，提高效率和人性化水平。

32.注意安全管理。要建立健全监管机制，增强安全防范意识，克服松懈麻痹思想和侥幸心理，做好日常安全保卫工作。按照“必要、充分、及时”的要求，原则上每个人民法院至少配备一名司法警察，并根据工作需要配备若干名保卫人员。完善安检、防爆、监控、液体危险品检测等各类安保设施设备，优先改善人民法院安保和危机防范硬件条件，确保人民法院“人防、物防、技防”落实到位，严防各类重大恶性安全事故发生。

33.推动理论研究。各级人民法院要立足不同职能，为繁荣人民法院理论研究创造条件，加强与法学教育和研究机构多种形式的交流合作，团结各种力量，探索建立人民法院理论研究机制，深入开展人民法院理论研究工作。本文围绕新形势下人民法院在中国特色社会主义司法体系中的地位和作用、人民法院的功能定位及其在社会治理中的作用、人民法院如何在司法改革过程中开展为民、便民、利民工作等问题展开论述。以问题为导向，从人民法院司法实践中总结提炼理论研究的素材和课题，形成理论研究成果，切实实现成果转化，引导和推动人民法院科学发展。

34.加强监督和指导。各级人民法院党组要切实担负起对人民法院工作的领导责任。中级以上各级人民法院应当设立专门的人民法院指导办公室，坚持分类指导原则，增强指导的针对性和有效性。把监督指导人民法院工作作为各级人民法院日常工作的重要内容，完善问题发现、反馈、分析和解决机制，建立重大敏感案件风险评估、预警和化解机制。

最高人民法院

2014 12/4