财政部门在政府购买服务中应该注意哪些问题？

一、准确把握政府购买服务的边界\x0d\关于政府购买服务的边界，简而言之就是“买什么，买什么，不买什么”。我觉得应该从以下几个方面来理解:\ x0d \ x0d \ (1)政府购买服务是政府采购的一部分，但不能简单等同于现有政府采购中的“服务”。我国现行的政府采购法颁布于1999，至今未修改。其中，“服务”的定义采用排除法:“本法所称服务，是指除货物、工程以外的其他政府采购对象”。可见，法律对“服务”不仅没有明确界定，而且对今天所说的“政府购买服务”中的“服务”所指的范围更广。在实践中，传统政府采购的“服务”主要涉及政府部门用于自身消费的服务，如物业管理、计算机维护等。目前我们正在大力推进的政府购买服务，应该完全表述为“政府购买公共服务”。这里的“服务”主要是指政府向市场购买，提供给民众的一些公共服务。\ x0d \ x0d \财政部《关于推进和完善政府购买服务项目有关问题的通知》将服务项目按照服务受益者分为三类:第一类是为保障政府部门正常运转需要向社会购买的服务。第二类是政府部门为了履行宏观调控和市场监管职能，需要向社会购买的服务，如法律政策的前期调研和后期宣传等。第三类是政府向公众提供的公共服务，如教育、医疗保健等服务，以增加国民福利和针对特定受益人。换句话说，目前推广的政府购买服务中的“服务”主要是指第二类和第三类服务，以满足公众日益增长和多样化的服务需求。(注:以下我们都使用“政府购买公共* * *服务”的概念)\x0d\\x0d\(二)政府购买公共* * *服务属于公共* * *服务供给模式的创新\x0d\\x0d\财政部科研所对政府购买公共* * *服务的解释是:为了履行服务，顾名思义，政府的目的是服务公众，提供公共服务。虽然提供的方式不再是传统的直接生产提供，变成了从市场购买后的间接提供，但政府仍然是提供公共服务的责任主体。也就是说，作为一种新的公共服务供给模式，政府购买公共服务不再是由政府自己用财政资金完成，而是通过采购竞争形成一种契约关系，将政府生产公共服务的职能转移给社会力量(如非营利组织或营利性企事业单位)，政府再“花钱买效果”，用财政资金支付公平的市场价格，尽可能向社会力量购买最优质的公共服务。可见，政府购买公共服务的创新之处在于充分利用市场手段提供公共服务。通过价格机制打破政府自然垄断地位和缺乏竞争导致的公共服务低效率、低质量的重要突破，充分利用稀缺公共资源并优化配置，满足日益增长的多样化、差异化公共服务需求，是一种创新探索。\x0d\\x0d\ (3)政府购买公共* * *服务是政府职能转移和简政放权的具体实践，要求政府承担更高的管理责任。\x0d\\x0d\党的十八届三中全会强调:“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是正确处理政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。推进政府购买公共服务，正是落实三中全会关于政府与市场关系定位，寻求其最佳组合的具体实践。那么，政府和市场是什么关系呢？国务院96号文件“政府主导、部门负责、社会参与、* * *监督”给予了指导。可见，在购买公共服务的过程中，政府实现了职能转移和简政放权，但这并不意味着政府没有责任。相反，政府的责任比以前有了更高的要求，需要对提供公共服务的社会力量进行严格的过程监管和效果评估。\ x0d \ x0d \因此，财政部门作为这项改革的牵头部门和这项任务的综合管理部门，首先要转变观念，千万不能把政府购买公共服务改革等同于政府采购。要在充分调研和借鉴国外先进经验的基础上，加快制定和完善政府购买公共服务的制度和规范。当务之急是尽快研究制定政府购买公共服务法或修订现有政府采购法，以及政府职能转移目录和政府购买公共服务目录，以政策法规的形式明确政府购买公共服务的边界，防止购买过程中的越位、缺位和错位。同时，要加强理论学习，明确哪些公共服务适合向市场购买，哪些不适合。目前，财政部财政部201437号文件《分类推进政府购买服务项目》对可从市场购买的服务和公共服务作出了相应规定。然而，由于我们正处于探索和逐步扩大购买范围的初级阶段，很难将所有的采购服务都列入政府采购目录，更不用说随着政府和有关部门绩效和管理能力的提高，购买公共服务的范围将逐步扩大。在这里，借鉴国外的实践经验，一个被广泛认可的基本原则是区分政府的核心和非核心职能，以区分哪些服务可以从市场购买。一个极端的例子是，如果管理能力极强，监狱管理也可以从市场上购买；另一方面，如果管理能力较弱，也不可能外包简单的市政保洁服务。\x0d\\x0d\ II。加强采购合同管理\x0d\\x0d\通过合同达成交易的一个基本前提是设计采购合同，详细规定买方和承办者双方的权利义务、数量规格和服务质量标准，以便于对服务项目的质量进行监控和评价。这也是私营部门降低生产成本的充分动机，也是为了降低成本而牺牲服务质量的充分利润动机。根据服务项目的具体属性，在现实生活中，采购合同的设计实际上是一个非常复杂的管理和技术问题。为了保证政府购买公共服务的顺利高效，中央相关文件建议省级财政部门制定并发布相应的合同范本，这无疑对财政管理提出了新的更高的要求。鉴于国家鼓励各级政府积极探索新型政府采购合同，以提高政府购买公共服务的效率和质量，笔者建议可以从以下两个方面加强采购合同的设计和管理。\ x0d \ x0d \首先，当公共服务产品质量易于监控和评估时，通过市场组织生产更有效，当合同模板涉及专业技术时，可以聘请行业专家进行合同设计，并及时对财务工作者进行服务成本和效果评估培训，使政府和市场主体处于更加平等的信息地位，使财政以合理的价格支付相关费用，获得更高质量的公共服务。\ x0d \ x0d \其次，对于那些监测质量较弱、特点各异、服务数量和质量难以监测、竞争力较弱的公共* * *服务，以及那些服务质量与公众主观感受密切相关的公共* * *服务，除了创新购买方式外，还可以尝试探索非固定金额、数量、期限、特许经营等方式。从理论上讲，从市场上购买可能不适合那些可监控性较弱的公共服务，但从培育市场承担者和创新购买方式的角度来看，即使以“激励相容”为理念的契约设计和契约安排存在道德风险，具有信息优势的承担者仍然可以按照契约要求进行生产活动，从而保证公共资源的效用趋于最大化。因此，财政部门应加强这方面的理论研究和实践探索，结合本地实际，根据政府购买服务的需求特点，灵活运用购买、委托、租赁、雇佣等多种合同方式，以开放的心态加强适合此类公共服务合同的创新设计，实现政府、公众和社会力量的共赢。在某种程度上，“PPP”模式在政府购买公共服务中的应用是一种先进的制度安排，具有“激励相容”的设计理念和政府先进的管理能力。\x0d\\x0d\ III。加强政府购买公共服务的预算管理\x0d\\x0d\在这种新的公共服务供给体系中，除了明确政府、社会和市场的关系和责任边界，其重点还包括通过财政资金的合理配置，引导社会力量成为政府提供公共服务的好伙伴。一般来说，政府购买公共服务的资金来源主要是财政预算资金和彩票公益金。为保证及时购买资金，履行政府对公众的责任，政府购买公共服务的资金应纳入严格的公共预算管理。\x0d\\x0d\(一)强化购买资金保障\x0d\\x0d\首先，财务部门要负责核算公共服务的成本。合理确定服务项目补贴标准，坚持严格统筹安排，按照以物为本的原则确定收费，使购买公共服务的资金规模保持在相对稳定的水平。同时，探索运用财政、税收、金融等政策引导社会资金投入基本公共服务。其次，为优化政府购买服务的政策环境，财政部门应确保政府购买公共服务的预算具有刚性和约束力。如果加强采购预算的源头管理，即将纳入政府采购的公共服务纳入年初部门预算或专项资金预算，坚持“有预算不超支，无预算不采购”的原则。通过部门预算的刚性约束力，也可以督促部门在购买服务时谨慎，利用公开竞争提高性价比。还可以在支付环节引入购买服务质量的评价机制，服务不达标拒不支付或扣款，提高财政资金使用的责任感和实际效果。第三，可以考虑在基本公共服务财政资金使用上建立普遍购买机制，积极营造有利于社会力量作为承担者发展的政策环境。比如可以尝试设立专项基金，专门支持承担者的能力建设。\x0d\\x0d\(二)优化购房资金支出结构，发挥宏观调控作用\x0d\\x0d\购房资金的投入应与当地经济和社会组织发展水平相匹配，并且为了充分利用稀缺的财力，为公众提供最急需的、高质量的公共服务，应协调社会保障、医疗、文化、教育等社会政策。比如尝试公共服务项目的动态管理，以及与预算编制的有机衔接。当前正处于经济发展的换挡期，财政部门应抓住机遇，以推进政府购买公共服务为牵头单位，通过部门预算影响购买支出的结构和导向，并将其作为调整经济总量、经济结构和宏观经济的政策工具，以培育服务市场，促进经济稳定增长。同时，探索购买服务的新方式，引导财政资金投向社会急需的领域，也可以发挥财政资金的放大效应和示范效益，丰富公共财政政策手段。\x0d\\x0d\ (3)建立绩效评价与后续采购挂钩的管理制度\x0d\\x0d\按照全过程预算绩效管理制度的要求，一旦政府购买公共服务成为各部门行政运行的常态，财政部门必须尽快跳出资金拨付、采购计划审批等常规工作，将工作重点转向政府购买公共服务的制度完善、机制设计、过程监督、考核评价等财务管理工作，特别是加强购买公共服务的绩效评价，对项目的资金节约、政策有效性、透明度、专业性等做出全面客观的评价。将评价结果与采购主体来年采购计划挂钩，在同类项目采购中同等条件下优先考虑服务项目评价结果优秀的社会主体。一方面，财政部门要围绕采购过程中提高绩效这一主题，完善预算资金分配办法和财政资金审计办法，对资金使用中的违法违规行为进行问责。另一方面，要配合监察、审计部门，根据公共服务购买改革的进展，不断更新监督的范围和思路，提高公共财政资金的使用绩效，把维护公共服务购买公开透明的市场规则与提高公共服务质量统一起来。此外，绩效评估的指标设计也需要进一步深化和完善。有专家主张公共服务绩效评价指标体系的价值取向应该多元化。简单来说，除了追求经济、效率和效益之外，公平、正义和民主也要同时延伸到其中。比如政府购买居家养老服务，其绩效评价指标体系大致由购买效率和养老服务质量两个维度构成。在评估中，应更加注重对效果和公平的考虑，使其最终绩效目标与建设服务型政府相一致。\ x0d \ x0d \最后，如果说公共* * *财政收入制度改革是从分税制财政体制改革开始的，那么公共* * *财政支出制度改革是从实行政府采购开始的，政府向社会力量购买服务是对政府采购的全面深化和完善，与部门预算、国库集中支付、绩效评价、行政事业单位改革等密切相关。目前，政府购买公共服务不仅是政府基于预算的资金管理和公共资源的实物管理向服务管理的延伸，也是向民主治理的飞跃。因此，财政部门不仅要关注购房资金分配的合法合规环节，更要关注财政资金运行的公平性和效率性，更要关注为公众提供最大利益的实践过程。